大阪市を廃止し、四つの特別区に再編する「大阪都構想」の賛否を問う２度目の住民投票が１１月１日に投開票される。特別区制度にはどんな課題やメリットがあるのか。既にこの制度が施行され、大阪がモデルとした東京２３区の現状を追いながら検証する。【桐野耕一】

　特別区制度の最も大きな特徴は「財政調整」だ。通常市町村の財源になる固定資産税や法人住民税などが、東京都であれば都によって徴収され、２３区に人口などに応じて分配される。２０１８年度では約１・９兆円が都によって徴収され、うち約１・１兆円が分配された。２３区に配分する際、どんな事務にどれだけ使うか試算され、都の幹部は「直接どの事業に使えと言えないが、区の政策に全体的に関与することができる」と本音を語る。財政調整は特別区をグリップするための「魔法のつえ」なのだ。

　東京都と区の制度は戦時中の１９４３年、首都防衛のため「帝都」を強化しようと東京府市を廃止することで始まった。２３区は一時を除き都の内部団体となったが、７５年に区長を選挙で選ぶ公選制が復活。００年に法律で自治体として認められた。財政調整は事務分担の費用として徴収額の半分近くを都の財源に編入。２３区長でつくる特別区長会の菅野良平事務局次長は「かつては７割超も都に持っていかれていた。東京２３区の歴史は…